建築師與農舍
一封給下一代建築人的道歉信
原文出處：十三行之外
親 愛的下一代建築人，雖然有點突兀，請容我先替現役的建築人向你們致歉，我當然知道我不代表他們，他們也不會派我做代表，可是看到了今天發生在建築界以及這 片土地上的事情，感覺就像小時候撞見同伴做了件奇怪的事情一樣，雖然明明與自己無關，卻仍忍不住害羞而臉紅了起來，更何況如果你們把信看完，會發現其實跟 我有關，跟你們也有關，或者說，跟整個台灣都有關。
記 得幾年前跟朋友閒聊時，曾聽到有人打算去鄉下買塊地、種種田、過過隱居的日子，當時心中頗為嚮往。一晃眼多年過去，我發現能夠完全拋棄都市生活的人本來就 是少數，下定決心買塊地並開始改變生活的更不多，至於真的下田耕種的，到現在都沒遇見過，倒是在建築師同業間，常聽到某某某接了農舍的案子，或是關於農舍 建築的詢問度增加了等等，只是從來沒人找上我，所以我以為這樣的事情離我很遠，直到去年有個朋友找我設計一棟「農舍」時，我才猛然發現，原來「農舍」這件 事情已經來到身邊了。
對 於很多建築師而言，業務就是業務，「專業的」建築師應該專注於設計的發揮就好，其他事情不應該太過感情用事，就像大家在電影裡看到醫院對於醫師的要求一 樣。只是在面對這個案子時，我還是猶豫了，因為我知道這位朋友要蓋的這棟「農舍」，顯然不會供作「農用」，雖然她曾再三說明她對農事的熱愛，包含對於有機 農業的長期支持等等，只是經過一段時間的了解後，她並未說服我，我也無法說服自己，因為我依舊認為「農舍」還是作為「農用」比較好，所以儘管已經開始構 思，最後還是選擇退出，而也正是這件事情讓我開始對「農舍」感興趣，不是「農舍」的設計，而是農舍建築與農地政策的來龍去脈。
大約在八年多前，2000 年總統大選前不久，由於選情緊繃，各黨派紛紛利用修法來拉攏選民，當時由於立法院效率太低，法案堆積如山（今天還是如此），加上大部分法案皆因黨派利益衝 突而無法付委，只有少數法案能如「農業發展條例修正案」一樣「幸運」，輕易獲得跨黨派的支持而即將三讀通過，修法的內容乍聽之下很簡單，包含開放農地自由買賣、 每宗耕地分割後的面積從5公頃放寬為0.25公頃、允許興建農舍等等。只是在整個修法過程中，來自各方的反對聲浪不斷，其中包含當時的農委會主委彭作奎， 他曾經跟當時的李登輝總統當面報告「農業發展條例修正案」的修法疑慮，也曾公開發言反對修改「農業發展條例」，其中他尤其反對農民資格認定的放寬，因為一 但放寬認定，農舍的興建限制也會跟著放寬，後果令人不敢想像，當時他說：「開放農地自由買賣與蓋農舍，像是打開潘朵拉的盒子，所有的妖魔鬼怪都出來了。」又說：「這些住在豪華農宅內的退休公教人員與富商，取得農民資格後，並未從事生產，反而享有便宜的農保，甚至休耕補助。而且因坐擁農地，不必繳交地價稅，這有公平正義可言嗎？」
到底當年國、民兩黨要拉攏的選民是誰？恐怕沒人說得清楚，倒是當年阻擋修法的彭作奎不但沒有成功，最後還因此而下臺一鞠躬，然而八年來他並未放棄，在去年馬英九總統上任後，仍舊一本初衷的呼籲：「八年前錯誤的土地政策，新政府必須痛定思痛彌補回來，否則台灣將無法面臨糧食安全、食品安全與生態環境保育的挑戰。」
彭 作奎為何會如此堅持？「農業發展條例」修正到現在已經八年多了，過去八年來，大家「好像」還有飯吃，台灣「好像」也沒遇到缺糧的問題，其實並不盡然，對於 台灣而言，糧食問題一直都存在。相信大家對於過去兩年的世界糧食危機應該記憶猶新，當時世界各國的糧食庫存紛紛降到了幾十年來的最低點，單單在2007 年，世界糧食價格就漲了40%，對於台灣這種還算富裕的國家而言，咬個牙撐一下也就過去了，但是對於貧窮國家而言，因飢餓而造成的死亡人數，根本是我們無 法想像的。當時因為全球稻米庫存跌到了30年來的最低點，台灣也陷入恐慌，政府為了安定民心，就不停的加強宣導，告訴大家台灣的稻米自給率高達九成，休耕 地有22萬公頃，隨時都可以復耕，所以對於糧荒的事情不用太擔憂。
然 而大家一定很清楚，稻米之所以能夠維持如此高的自給率，跟我們的飲食習慣有關，由於國人對於主食需求的減少以及副食攝取的增加，加上麵食早已成為另一主食 來源，米食越吃越少，國產的稻米當然足夠應付，但是如果國際糧價持續高漲、國際貿易條件惡化，甚至因旱災、戰爭造成供應不及時，休耕許久的土地可以立刻恢 復生產嗎？國內的糧食安全庫存量大約是90天，即便是水稻，不論播種或插秧時機是否洽當，90天內就可以完成復耕及收成嗎？答案顯然很清楚，當然我們的政府應該不會等到動用安全庫存時才開始想辦法，只是我們的糧食問題沒有這麼簡單，有些統計數字早已曝露了台灣糧食結構的不堪一擊，像是「32％」。
根據農委會的資料顯示，「32％」 是台灣目前的「綜合糧食自給率」，也就是說，即便我們完全不把糧食外銷，還是得進口至少68%的糧食供全台灣人民食用，不過這只是表面的意義，實際的數字 當然不止於此，而且還會持續攀高，至於我們的「綜合糧食自給率」，顯然還會繼續下探。然而「32％」很低嗎？如果我們研究一下其他國家的「綜合糧食自給 率」，會發現美國是132%，法國是128%，中國是95%，連日本都有40%，而且這些國家都還有一拖拉庫的「境外農地」以及「境外農業」，跟他們一 比，我們的「32％」要如何高枕無憂？這一切當然都跟台灣積弱不振的國際地位以及仰人鼻息的農業政策有關，雖然一開始僅止於貿易限制以及休耕控制，然而長 期的影響卻是農地的數量。事實上從1984年起，由於受到美國限制公糧不得外銷的要求，台灣開始執行休耕及轉作政策，2002年加入WTO之後更是雪上加 霜，依據資料顯示，1980年台灣的耕地面積尚有64萬公頃，2002年縮為47萬公頃，到了2005年只剩23萬公頃，如果數字會說話，這代表了台灣的 農業正面臨一波無可挽回的頹勢：耕地快速消失！
以上的長篇大論也許會讓人懷疑，糧食自給率下降也許跟農地消失有關，問題是農地消失跟建築這一行有關嗎？
根據89 年大修的「農業發展條例」以及90年發布的「農業用地興建農舍辦法」規定，如果是八十九年以後取得的農地，土地面積必須大於756坪，二年之後才可以申請 農舍。至於農民資格的認定，由於稅法已經取消「自耕農」的身分認定，身分證也不再加註職業登記，是以農民資格的認定大多由地方政府及農會自行處理，但是幾 乎都沒有問題，也就是說，任何人只要完成農地過戶，設籍兩年以上，再提出無自用農舍證明即可申請興建農舍，不需要建築師簽證，而這麼低的門檻與簡單的程 序，正如彭作奎當初所預言的一樣，開啟了一扇通往未知命運的大門，所以八年來農舍申請案大增，以偏遠的花蓮為例，94年核發農舍建照171件，95年核發 農舍建照152件，96年核發農舍建照194件，97年預估也會超過150件，如果以這種每年150件以上的速度去化農地，每案又都是89年以後取得的新 農地，就表示每年至少會有37.5公頃的農地興建農舍，當中即便有20%的農舍確實供作農用，仍舊表示每年會有30公頃以上的耕地消失，至於宜蘭就更熱鬧 了，農發條例修正前曾在宜蘭置產的投資者，都在95年雪隧通車的那一刻舉國同歡，如今單單三星鄉一地每年的農舍增加量就已破百，壯圍、五結一帶則是滿目瘡 痍，其他鄉鎮更不用講。這些如雨後春筍般長出的農舍多為「假農舍」，與農業生產毫無關係，大多只是作為都市人的假日別墅而已，若能與當地農村相安無事倒也 罷了，偏偏「假農舍」帶來的問題不勝枚舉，包含污染農村環境、加速農地碎化、影響農地日照等等，當然最糟糕的還在後面，因為這些專為伺候都市人而分割的農 地，一旦興建了房舍之後，根本不可能再變回真農地，「假農舍」對於土地的殺傷力就如同不可逆的化學反應一樣。
事 實上不只「假農舍」，政府的大型建設、都市重劃、零星變更案、農地開放採砂石等政策，也都在大規模的耗損土地當中，這裡面影響水土保持最鉅的，要算是林業 用地變更為農牧用地的案子，雖然有些林業用地確實因地主的生計需求而不得不變更為農牧用地，但是非因生計而變更的更多，每一個成功變身的案例，代表的不只 是國土利用的板塊挪移而已，更代表著大量森林的消失以及大量地表的裸露，倘若每一個變更案都經過審慎評估，並做好水土保持，也許情況還算樂觀，然而就因為 「農業發展條例」的修正並未「惠及」林業用地，對於許多擁有林地卻又無法移作他用的地主而言，賣給開發商便成為快速轉換現金的唯一方式，而開發商處理林地 的一貫模式，就是先行變更，因為只要成功的將林地變更為農地，接下來就可以循房地產模式開發牟利，加上巧妙的控制農路長度，連正式水保都可以技術性的閃 躲，其效益如同點石成金一樣，所以過去幾年類似的案子層出不窮，單單在南投縣一地，農委會水土保持局在2005至 2007三年間核准的變更案就已超過1500件，變更面積約一千公頃，相當於40座大安森林公園，雖然並非都是作為農舍用地或休閒小木屋用地分割出售，但 是如果繼續放任下去，下場豈是南投縣一地可以自行承擔，更何況類似的開發案早已遍布全台灣，不知道駕駛政府機器的人到底要把我們帶向何方？
對於這些憂慮，長久以來，人們總認為政府當中一定會出現既有智慧又有遠見的人，以聰明的方式來預防或解決，所以大家不必太擔心，只是萬一沒有呢？
遺憾的是，就在那位既有智慧又有遠見的人出現之前，現行的滅農政策早已無法滿足立委們的胃口，所以就在2007 年六月，立法院罕見地不分黨派提出修法，企圖將農地興建農舍的標準從0.25公頃放寬為0.066公頃，意即200坪的農地就可以興建農舍，問題是這次要 拉攏的選民又是誰？這樣的政策對於農業發展到底有何意義？對於真正的農民而言，一分地或是二分半就可以蓋房子這件事，對於農村生活的改善真的會有幫助嗎？ 只是立委們在乎的顯然不是這些，六月修法失敗後，很快的又在當年年底提出另一個修正案，這次則是把0.25公頃放寬為0.1公頃，雖然再度闖關失敗，但我 們實在無法判斷這是台灣人的幸運還是悲哀，因為就算躲過這次劫難，農地被任意宰割的警報並未解除，有意無意間，政府似乎正放任農地總量繼續下降，諷刺的 是，正當許多人擔憂台灣三農（農業、農地、農民）的處境時，許多建築師同儕卻是開心的期待著，因為興建農舍門檻的降低就代表著建築業務的增加。
土 地政策的錯誤當然不能歸咎建築師，只是當建築師興高采烈的迎接更多「假農舍」建築案時，會不會覺得不妥？會不會不安？會不會擔心自己正加入滅農行列？以前 也許會，現在相信不會，因為當國際知名建築師群由開發商領軍，用大張旗鼓昭告天下的方式舉辦大規模的「農地開發」與「農舍行銷」時，當「假農舍」被成功塑 造成藝術與時尚的「新豪宅」時，土地政策的議題就已徹底失焦了。
還記得前年到去年那場炒得湯湯沸沸的「澳底大地」或稱「Gene 20」的房地產行銷吧？由於陣容堅強，活動密集，先是從設計團隊的構成開始宣傳，猛打國際建築師的黃金組合，搭配學學文創的文化販售，外加威尼斯雙年展參 展的加持，使得該案成為去年知名度最高的開發案之一。然而在整個漂亮的商業包裝中，一棟棟售價近億的農舍所公開宣示的正是政府政策的潰敗以及民間對策的成 功，炫目的文宣講了很多，但是沒有講的更多，如果去現場看看，會發現整個數百公頃的基地幾乎都是高低起伏的丘陵地形，只是童山濯濯，再看看基地外的茂密樹 林，任何明眼人都會知道基地上原來應該也佈滿類似的雜木林，只因開發商原先要投資的項目並非「高單價農舍」，而是高爾夫球場，所以開發之初早已剷林填谷， 後來由於高爾夫球場熱潮消退，加上申請困難，經由「專業人士」的建議，先是利用農路設置的方式將全區分割成二百多塊農地，每塊都在756坪以上，接下來就 是前述的熱鬧派對了。只是略諳建管法規的人都知道，這麼大面積的山坡地開發，如果是作為一般住宅使用的話，勢必得依循山坡地開發之相關規定辦理，屆時環評 跟雜照、雜使一樣都不能少，雖說程序繁瑣，但至少是維護整體環境以及強化水土保持的必要之惡，只是該計畫「巧妙的」以「農舍」之名申請，關卡不多、程序簡 單，甚至還有「專業謀士」協助運籌帷幄，所以自從公開以來似乎暢行無阻，然而這個號稱國內建築界「一時之選」的「黃金陣容」，對於這樣的農地開發真的毫無 疑問嗎？就我所知，10位國內「有照」與「無照」的設計者當中，就有不少人仍在各大學專任、兼任或主持講座，專業與學術領域皆有擅場，替這麼一場頗具爭 議、佔政策便宜的開發案代言與操刀，難道不擔心會對學生產生不良的影響嗎？
可惜從種種跡象顯示，他們似乎不關心「設計」以外的議題，他們當中有人曾說：「人家把合約弄得好好的，價錢也不錯，我為什麼不接？」也有人說：「難得有個建設公司答應讓我們盡情發揮，預算無上限，我為什麼不做？」 種種率性與天真的表態，在這個景氣寒冬，替建築界留下更大的空白與反省空間。只是很遺憾的，反省還沒開始，影響卻已發酵，去年就有建築系學生拿「農舍設 計」來當作畢業設計的題目，把農地當建地用，而且訴求很簡單，就是要設計一棟很酷、很炫，造型複雜而扭曲的「前衛」住宅，既缺乏對於農業建築的探索，亦不 理會土地議題的脈絡，顯然學習的正是「菁英」們的榜樣，服膺的正是「菁英」們那種將「設計的發揮」奉為無限上綱的「專業藉口」，而這也正是目前建築教育最 該擔心的，因為「菁英」們似乎正用行動告訴下一代：「實現自我」最重要，其餘別管。
這 種情況讓我聯想到電影「魔鬼代言人」當中的豪華律師團，或是現實生活中辛普森殺妻案的夢幻律師團，他們通常睥睨一切、趾高氣揚，有著「專業」的外表以及 「專業」的素養，不論任何案子皆能提供「專業服務」，他們熟知法案、擅辨形勢，對於法庭上的攻防、時機的掌握以及程序的操弄等等更是瞭若指掌，即便種種證 據顯示當事人有罪，仍能避重就輕，利用華麗與繁複的辯護技巧，找出證據的瑕疵，替當事人爭取最高權益。所以聽起來當然很「專業」，當事人也會覺得錢花得有 意義，只是這樣的「專業」到底有沒有問題？難道法律的原始精神不是「捍衛正義」嗎？可惜在現實生活當中，講「正義」這兩個字是會被笑的，所以換成建築的角 度思考時，我也忍不住換個方式問自己：這個世界上到底還有沒有「建築正確性」這種東西？我們是否還記得，要「用建築的專業知識去做正確的事」？然而我更懷 疑的是，在缺乏環境及土地基本關懷的同時，為何我們還能躊躇滿志、顧盼自若的高談建築的藝術性與理想性？難怪王大閎先生會說：「要成為一個好的建築師，得先成為一個好的人。」難怪威廉．奧斯勒醫師（現代臨床醫學之父）也有類似的擔憂，在1905年的美國醫師年會中，他就曾經勸勉執業醫師說：「我們所要對抗的大敵中，最最危險的就屬冷漠---不需要什麼原因，也無關於缺乏知識，就只是單純的不關心，只顧著追求別的利益，或因為自負而產生的一種輕慢。」
有 人認為，找「知名的」建築師來蓋農舍，至少比隨便蓋一蓋來得美觀大方，就像當年的宜蘭厝活動一樣。只是農地的消失終究與房子的美醜無關，「知名的」建築師 所帶來的影響其實更糟，因為既然是「知名的」建築師，必定會在設計上大作文章，然後帶起某種風潮，再加上一定程度的商業包裝，最後還是會誘導出某種流行， 下場當然一樣不堪。
更 有人認為，就算澳底一案的「菁英建築師」不接，還是有其他人會接，這話一點都沒錯，我本來也很擔心，因為有些話不是「菁英」還聽不懂，所以本案的轉機就在 這裡，正因這些「菁英建築師」擁有一定程度的社會地位與專業素養，具備許多都市設計審議以及國際競圖的經驗，必定深知建設的野心不能無止盡的往非都市計畫 土地擴張，當中有位資深建築師甚至曾經公開揭露某宗教團體對於保護區變更案的關說企圖，所以腦袋一定都很清楚，即便當時錯接該案，只要願意開始思索農地問 題，應該能夠及時發現許多的不妥之處；即便時機已過，只要願意帶頭檢討，甚至集體推辭本案，必定會引起廣泛的討論，屆時如果民氣可用，說不定可以迫使公部 門及立法單位開始檢討土地政策。但如果他們執意忽略建築師的社會責任，甚至還配合業主的行銷策略讓民眾的目光轉移到「建築與藝術」，整件事情只會持續失 焦。弔詭的是，那位來台演講時不斷強調建築師的社會責任的安藤忠雄先生，也是本案的推手之一，如果安藤先生當初知道「Gene 20」涉及的這麼多的土地議題，不曉得還會不會幫忙推薦國外建築師？如果安藤先生當初也是國外10人團之一，不知道現在會不會想退出？
最後我要講一個不太愉快的故事，這是我在「失控的進步」一書讀到的。
在智利西方、南迴歸線以南的太平洋上，有一座島嶼，波里尼西亞民族稱她為Rapa Nui，西元1722年復活節前夕，荷蘭船隊發現了她，如同之前發現馬雅文明的西班牙人一樣，他們對於島上的巨大石像充滿驚懼，這些石像動輒百噸以上，然 而島上一片荒蕪，既缺乏大型植栽又缺乏淡水資源，荷蘭人完全無法理解當地住民是如何將這些石像移至海邊的台座上。五十年後英國知名的庫克船長也來到此地， 「確認了當地貧乏的物質條件後，認為大自然對這個地方實在太吝嗇了」。然而今日的科學檢驗證明了事實並非如此，大自然對待復活節島就如同對待其他島嶼一樣慷慨，因為「島上火口湖採集的花粉證明，這座小島原本水源充足、綠意盎然，在肥沃的火山土壤上長滿了濃密的智利酒椰子，一種能長到如橡樹般巨大的優良木材」，然而最後毀掉這一切的不是天災，不是別人，而是島民自己。
復活節島民大約是在西元五世紀時移居到島上，肥沃的土壤以及宜人的氣候讓他們在此生根茁壯，很快的人口大量增加，並開始分出社會階級，「如同其他島系的民族一樣，他們先是分出了不同氏族，並在各氏族中分出了貴族、祭司與平民」，就在這樣的發展中「各個氏族開始以令人敬畏的石刻雕像來榮耀自己的世系」，而且由於競爭心態的關係，數量越來越多、尺寸越來越大，全盛時期島上約有一千座石雕像，「平均每十個人就有一座」，然而因為運送石像需要用到大型木材，因此他們不停的砍伐樹木，根據研究發現，「到了西元1400年，我們從火口湖的年沉積層中，已完全找不到樹木花粉的蹤跡」，也就是說「最後一棵樹大約是在西元1400年左右消失的」， 令人納悶的是，這並非一個大島，從島上的制高點就可以輕易俯瞰全島，砍倒最後一顆智利酒椰子的人，不會也不可能不知道這是最後一棵樹，但是他還是作了，明 知以後再也不會有大型喬木，樹木依舊倒下，在這之後的景象當然可想而知，雖然短時間內還有豐富的海產可供享用，但是為時不久，當最後一艘好船消失之後，好 日子終於結束，氏族間開始戰爭，候鳥不願再來，他們也無法出海捕魚，「更糟的是，他們也無處可逃。」
所 以我們何時要砍掉最後一棵樹？何時要用掉最後一塊農地？聽起來好像不可能，偏偏許多文明的崩毀就是從「不可能」開始的，只是我們會蒙天眷顧而及時回神嗎？ 如果沒有的話，我們會步上復活節島的後塵嗎？沒有人知道，然而我仍抱持一線希望，對於現役的建築人而言，雖然我們從不質疑「為權力與金錢服務」的專業宿 命，雖然我們誤以為盡情揮灑就是一切，但我相信改變終會開始，更何況根據我這幾年在學校的觀察，我相信那些具備智慧與遠見的人類終會出現，就在你們當中， 他們充滿危機意識，知道人類的慾望不能凌駕一切；他們了解人類卑微的存在，一定會努力把你們帶向與環境和平共存的美好道路上。
如今在一切都沒改變之前，我也只能跟你們再次說聲抱歉，建築師雖然不是農地浩劫的元兇，卻也沒有多少人拒絕成為幫兇，眼下發生的事情，不但讓我難過，更讓我覺得羞赧，因為這次確實跟我有關。
請接受我的道歉，希望你們趕快長大、趕快接班，祝福你們、祝福台灣！
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延伸閱讀：小地方新聞網
在自己的土地上流離失所─解讀[農村再生條例]
編按：
本文作者為台大農推所博士班學生，以下是她對「農村再生條例」的深入評析，原文刊載於「苦勞網」，想閱讀更多相關新聞，請點選這裡。
《農村再生條例》反應了開發主義與管理主義的無限擴張，妄圖以再生之名，行土地兼併、圈地之實。通篇法條不見鄉村「產業」策略、只見著墨土地整備（以整備取代重劃字眼）的粗糙條文。這是一部去農業、去小農、去文化的偏頗律法。
為了有助深入討論，在此指出爭議條文，加以解讀。
而第三章農村土地活化中第二十二條至三十四條為最具爭議性的法條，行政院農業委員會玩弄文字遊戲，將土地重劃、土地開發重新包裝，以模糊文字取代攸關人民土地權益的處理程序。由於篇幅過長，建議可先閱讀總評，以及第四、七、九、二十五、二十六、二十七條。
總評
1.這是一個土地開發法案。
以集村模式套用都市土地開發思維。條文中所訂「1/2土地」捐做公共設施、以土地當做增值抵費地，此類法條框架，乃是在都市擴張過程中，土地為希缺 資源，預期漲價的推估性做法，然而，台灣農村土地並無大幅增長的空間，就業機會闕如、公共資源薄弱，共同造成人口外移，農村空間的閒置是結構使然，小區域 「農地整備」無法帶來區域繁榮，農村再生。反而將因土地炒作，致使農村居民被迫給付高額土地稅金而形成制度壓迫。
2.大規模開發，不利台灣農村文化。
台灣農村文化的基礎奠基在小農在「小規模自有土地」的土地合理利用、農耕方式自主、農產品活潑多樣及區域的產銷合作等正面價值。這些特點正是機械化 大規模生產做不到的。台灣的農村發展的最佳模式，應該立基於小農生產，做最大規模的合作產銷，而非重整土地資源，大規模集中土地的後果，將使留在農村的人 成為農民工，在自己的土地上流離失所。
3.在地組織整合，農村將受「強權」把持。
過去，不論地方組織的形式為何，總還存在著各自表述的空間，而再生條例中的在地組織整合，勢將限縮農民組織空間，僅容土地開發一言堂的箝制。
尤其是近十年來地方風起雲湧的草根實踐（青年返鄉、社區營造、社區大學及環境運動）所呈現的多元、活潑及有機觀點將受制於所謂的「社區組織代表」而 無法擴散其行動。條例中對於由下而上的「農村再生計畫」核定的裁量權在縣市政府，而計畫通過後另由縣市政府制定「農村再生發展區計畫」加以執行。不只如 此，縣市政府可因實際需要提出「整合型農地整備」計畫。如此一來，所謂自主的「農村再生計畫」將成為縣府預算執行、土地整備背書工具。
4.無端擴權、違憲違法
行政院農業委員會藉由此再生條例，無端擴權，將土地編目、土地分配與移轉程序等皆由「中央主管機關另定之」，規避內政部主理的《農地重劃條例》及 《農區社區土地重劃條例》。換句話說，此法案一過，所有農村社區土地產權的事宜，都由農委會以行政命令定之，不受法律節制。反觀內政部主司地政，在農地重 劃中將移轉、分配細節訂的很仔細。今年初農委會主管的《農發條例》第十八條，關於農地最小移轉面積為0.1公頃或0.25公頃，已引發各界爭議。遑論即將 全面推動的再生計畫。
此外，大法官釋字第409號解釋文中，「然徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響，法律就徵收之各項要件，自應詳加規定…徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正」，意為事涉人民財產的事宜，皆應與法律定之。行政院版《農村再生條例》明顯違憲。
還有《行政程序法》第164條明定「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確 定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」《農村再生條例》中「農村再生計畫」、「整合型農地整備計畫」及「農村再生發展區計畫」皆 屬《行政程序法》所指之土地之特定利用範疇，應經公開及聽證程序。然而，《農村再生條例》只有被動的公開展覽，而無主動的聽證及讓人民表達異議的機會，明 顯違法。
解讀爭議法條
| 條文 | 爭議與評述 |
| 一、集村興建 | |
| 第四條農村活化再生之推動，應依下列原則辦理：一、以現有農村社區整體建設為主，個別宅院整建為輔。二、實施結合農業生產、產業文化、自然生態及閒置空間再利用，整體規劃建設。三、創造集村居住誘因，建設兼具現代生活品質及傳統特質之農村。 | 該草案第四條明示：「創造集村居住誘因」。此為明顯背離台灣區位現實與農村居住空間現狀的思 維。以台灣的農村區位而言，除非特定偏遠山村、部落，否則多數農村距離城鎮皆在一小時的車程範圍內，並無集村居住之必要。此點可由農發條例開放土地移轉鼓 勵集村興建之後，並未明顯出現集村聚落而為明證。此外，「創造集村居住誘因」字眼過於模糊，反向將壓縮農村個別住宅的公共服務，例如，以鼓勵集村為名，集 中興建華麗、公共機能完善的「示範村」，等於變相縮減散居村民的公共服務。二來，要求散居住宅集中，枉顧農村住宅與產業環境相生相成的歷史過程，刻意塑造 特定價值思維的農村面貌。以台灣過往規劃經驗，難保不會出現「小瑞士」、「小歐洲」及「小西湖」等拼貼文化、人造農村。 |
| 二、預算額度與來源 | |
| 第七條中央主管機關為推動農村活化再生相關事項，應設置農村再生基金新臺幣一千五百億元，並於本條例施行後十年內分年編列預算。（立法院一讀後，再生基金加碼為二千億。） | 該草案第七條明示：基金二千億元「十年內分年編列預算」。平均而言，每年編列200億，在中央預算緊縮的情況下，勢將大幅排擠原本預算。行政院應明確說明財源，切實保障原預算悠關小農權益項目。 |
| 三、在地組織與整合 | |
| 第九條農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表（以 下簡稱社區組織代表），依據社區居民需求，以農村社區為計畫範圍，共同擬訂農村再生計畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。前項農村再生計畫核定前，對前 項社區組織代表有異議或同一農村社區範圍提出二個以上農村再生計畫，直轄市、縣（市）主管機關應不予核定，並退還重新整合。 | 該草案第九條明示：「在地組織及團體應予整合，並互推中依法立案之單一組織或團體為代表」。 此舉以「組織程序」斲傷農村社會多元意見。況且，以台灣基層組織選舉文化，地區組織整合的後果，將形成另一個競奪預算的分贓組織。整合社區的農村再生計 畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。從這裡就可以看出，所謂「由下而上」的整合，僅為具文。況且，在地組織整合，隱藏一個很大的陷阱，誰來整合？誰來認 定「在地組織整合」後的組織合法性？誰有能力予以核定該組織所提的再生計畫？地區居民可以提出反對意見嗎？以「組織程序」行開發之實，終將帶來一波對農村 社區異質與多元觀點的清洗與驅趕。毀壞十多年來草根實踐（社造、社大、環運）打下的基礎。 |
| 第十條依前條及前項核定之農村再生計畫（以下簡稱已核定之農村再生計畫）定有第十七條之社區公約者，主管機關應優先補助。 | 與「社區公約」相關法條第十條、第十七條及第十八條應全數刪去。此條例與社區公約相關法條訂的莫名奇妙，要求社區組織代表得訂定社區公約，又要求所有權人全體同意，甚至其繼受人也受此社區公約之規範，一個不具公議的社區公約，竟然擁有當下及長久的約束力，極不合理 |
| 四、土地兼併.圈地 | |
| 第二十五條直轄市或縣（市）主管機關就第二十二條第一款地區擬訂農村再生發展區計畫時，為配 合農村社區整體發展，需將既有鄉村區建築用地範圍擴大者，應併同計畫，報中央主管機關同意，依法辦理使用分區或使用地變更。前項既有鄉村區建築用地範圍之 擴大，得以下列方式辦理：一、區段徵收、土地重劃或協議價購。二、由所有權人配合計畫內容捐贈二分之一土地作為公共設施使用，交換取得其餘二分之一土地作為建築用地。前項第二款所定土地交換之辦理程序、交換基準、規模、審核條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。 | 該草案第二十五至二十七條，揭露了這是一部假農村再生之名的「土地開發法案」。所謂的農村再 生，不過是以法律程序行圈地之實。第二十五條二分之一土地捐做公有土地，以換取二分之一的建築用地變更。農村建築用地不足，是一個長期以來行政怠惰後果， 政府部門不思就「非都市土地利用管制」尋合理解決之道。竟然透過再生條例包裹立法，這是一種政府以掌握「土地變更之權責」威脅農村居民就範的惡質法條。 |
| 第二十六條直轄市或縣（市）主管機關就第二十二條第二款地區擬訂農村再生發展區計畫時，為實 施生產與生活環境之整體規劃及建設，得選定範圍實施整合型農地整備，並併同計畫，報中央主管機關核定後，於選定範圍內之鄉（鎮、市、區）公所之適當處所， 公告三十日；公告期滿實施之。前項範圍之選定，應經範圍內私有土地所有權人超過五分之三，且其所有土地面積超過範圍內私有土地總面積三分之二之同意；範圍內之公有土地，應一律參加。 | 第二十六條開了一條大地主兼併小地主（以土地所有權大小論斷），私有土地兼併公有土地（範圍 內公有土地一律參加）的大門。這個條文強制要求公有地納入整備計畫，隱藏私有地以小吃大的空間。例如，有心人刻意操作，選擇鄰近公有地之社區，以1公頃私 有地圈住10公頃公有地。此條文理應明定公有地納入計畫之比例。 |
| 第二十七條整合型農地整備選定範圍內，其供道路、溝渠、廣場、電信電力地下化、下水道、污水處理、綠地、農路、水路等公共使用之用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等土地抵充外，其不足土地與工程費用、整合型農地整備費用、貸款利息、稅捐及管理費用、拆遷補償費用，經中央主管機關核定後，由範圍內之土地所有權人按其土地受益比率共同負擔，並按整備後評定地價，以範圍內之土地折價抵付；其應分配之土地因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。 | 第二十七條以整備後之土地折價支付開發費用，土地面積過小時則以現金繳納。這是一個「估價遊 戲」。首先以預期的增值效益強行開發，再以開發後的預期經濟發展效益估算土地價值，接著以估算後的土地價值計算「折費地面積」，土地過小的農村居民則需以 現金繳納。遊戲結果，土地面積大者土地增值（雖然也是虛假的），土地面積小者，需支付現金，或被迫積欠債務，再以行政執行命令查扣財產。問題是，這原本就 是一個「估價遊戲」啊？何以最後造成小地主遭查扣財產呢？這並非預言，發生在陳建年在任時台東利嘉工業區的開發弊案（壹週刊＜產業東移悲歌 官商舞弊 地主受害＞曾有詳細報導）血淋淋的突顯苛政猛於虎的現實。 |
| 第三十一條直轄市或縣（市）主管機關對農村社區內有妨礙整體景觀、衛生或土地利用之窳陋地 區，得通知該土地所有權人或建築物所有權人，限期依已核定之農村再生計畫改善；屆期未改善者，直轄市或縣（市）主管機關得逕為實施環境綠美化、建築物之維 護或修繕。前項土地所有權人或建築物所有權人有住所不詳或行蹤不明，經直轄市或縣（市）主管機關於村（里）辦公處所及其他適當處所公告三個月，期滿無人異 議者，得逕依前項規定辦理。直轄市或縣（市）主管機關依第一項規定實施環境綠美化、建築物之維護或修繕所需費用，得由土地所有權人或建築物所有權人負擔。 | 此一法條充分的顯示了行政院農委會去鄉村文化脈絡的思維。農民的生活環境必然與其產業投入及 生活習慣相生相成。大樹下隨意散置的矮凳、稻埕上的農機具、矮牆邊的堆材以及後院的雞舍就是農村的空間的生命。即便是破落的屋瓦、傾頹的土牆不過是無聲的 反應農村人口流失的現實。這些空間，斷不能以「窳陋」形容。形諸法條的文字，竟然以此模糊標準，要求字眼，並且據此進行環境綠美化與建築物修繕。此一法條 除涉及侵權，更窄化農村文化、美感。就執行面而言，則是粗暴至極。 本法條為處理無主或不明產權土地，卻又要求土地所有權人、建築物所有權人應負擔費用，此與台灣農村土地與建築物所有權現實落差甚大。許多土地或建 築所有權人動輒因繼承而達數十人甚或上百人之譜，要求其支付該費用，無端衍生行政困擾。況且以法務部行政執行處追討平民百姓欠款欠稅之急切，勢必出現經濟 困頓、久離農鄉的農民、農家子弟，因故土薄產供社區綠美化而遭強制執行之荒謬。 |
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